Investir dans les ODD: à qui appartient l'entreprise? - CIDSE

Investir dans les ODD: à qui appartient l'entreprise?

Cet article a été publié pour la première fois sur 18 August 2015 dans le cadre de la série de réflexions de l'UNRISD La route vers Addis and Beyond. Dans cette série, des experts internationaux discutent d’un éventail de sujets complémentaires au projet de recherche de l’UNRISD sur la diversité biologique. Politique de mobilisation des ressources nationales sur la manière de financer le développement social et de soulever des perspectives provocantes ou alternatives susceptibles de générer de nouvelles idées et débats.

Le rôle de l'investissement étranger dans le financement du développement a fait l'objet de nombreuses discussions lors des négociations qui ont abouti à toutes les conférences sur le financement du développement (FFD). Toutefois, lors des débats autour de celui qui a eu lieu à Addis-Abeba en juillet, 2015 a constaté une nette tendance à proposer une plus grande dépendance des investissements étrangers dans le financement du développement. Il sera important de regarder comment la conférence d'Addis-Abeba définit le rôle de réglementation de l'État et les pratiques consistant à utiliser l'aide pour inciter à attirer des fonds du secteur privé, ainsi que le rôle des partenariats public-privé (PPP) et des investisseurs institutionnels dans la fermeture de l'infrastructure. déficit financier. Le secteur des entreprises transnationales étant plus impliqué que jamais dans la définition des politiques de développement durable, il est crucial de gagner la bataille pour la narration de la contribution des flux de capitaux privés au développement, dans les négociations sur le financement du développement à Addis-Abeba et au-delà.

Introduction
Le rôle de l'investissement étranger dans le financement du développement a fait l'objet de nombreuses discussions lors des négociations qui ont conduit à la troisième Conférence internationale sur le financement du développement. Un exemple en est le différend en cours entre les pays du Nord et du Sud sur la manière de cadrer le chapitre traitant des investissements étrangers dans le document final de la conférence. Les pays en développement se sont opposés à l'inclusion des financements privés nationaux et internationaux dans le même chapitre, estimant que cela brouillait les frontières entre deux flux qui devraient être traités de manière différente.

L’investissement étranger a déjà été débattu lors des précédentes conférences sur le financement du développement (FFD). Le Consensus de Monterrey dans 2002 est survenu dans la foulée de fortes manifestations anti-mondialisation et d'une vive réaction contre le Consensus de Washington, considéré comme le coupable de la crise de la dette argentine et du défaut de 2001. La FFD Review (Doha 2008) s’est déroulée dans le contexte de la plus grave crise financière mondiale depuis la Grande Dépression, une crise qui remettait en cause le rôle du secteur privé en général et les hypothèses sur son efficacité et sa capacité à maximiser le développement. les résultats. Cependant, les délibérations sur le programme de développement post-2015 ont montré une nette tendance à proposer une plus grande dépendance des investissements étrangers dans le financement du développement. Cela peut être lié au fait que la conférence d'Addis vise également à soutenir les moyens de mise en œuvre des objectifs de développement durable (ODD), qui remplaceront les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) lorsqu'ils expireront à la fin de 2015. Comme les objectifs de développement durable à venir seront plus ambitieux que les objectifs de développement précédents, il est généralement admis qu'ils nécessitent une multiplication par plusieurs des investissements actuels. Cependant, une expansion spectaculaire des finances publiques peut être exclue: plusieurs pays donateurs ont réduit leurs budgets d'aide et appliquent des mesures d'austérité. L'argument est donc que l'augmentation de plusieurs fois devra provenir principalement de sources privées.

Par conséquent, il sera important de surveiller la manière dont la conférence d'Addis-Abeba définit deux variables clés - le rôle de réglementation de l'État, la finance mixte et les partenariats public-privé -.

Réconcilier les intérêts publics et privés dans la promotion des investissements étrangers
Bien que les entrées de capitaux privés puissent contribuer au financement du développement, leur contribution dépend essentiellement des conditions spécifiques dans lesquelles les investissements sont réalisés. Les investissements peuvent créer des emplois, apporter des capacités technologiques et de gestion, et stimuler la demande de producteurs locaux via des liens en amont et en aval entre les sociétés étrangères et les sociétés locales. Les pays qui ont réussi à faire en sorte que les investissements étrangers jouent un rôle de développement aussi important sont ceux qui ont réussi à exploiter et à absorber ces avantages liés à l'investissement dans l'économie nationale. Le problème, c’est que l’objectif du gouvernement du pays hôte qui consiste à exploiter ces avantages de l’investissement étranger se heurtera souvent à l’objectif des sociétés privées de réaliser des profits et d’atteindre ou de conserver une position dominante sur le marché. Pour donner un exemple très simple: le gouvernement national devrait être en mesure de capter une part équitable de l’activité économique accrue générée par le secteur privé. Mais si le gouvernement doit accorder des allégements fiscaux généreux pour attirer les investissements, son objectif est alors, au moins partiellement, défait. De même, l'entreprise apprend souvent de nouvelles compétences aux travailleurs locaux, mais elle peut refuser de transférer des compétences critiques sélectionnées, car elle craint de créer une main-d'œuvre qualifiée pour ses futurs concurrents, entravant ainsi l'absorption de cette partie du paquet dans l'économie locale.

Il existe également un nombre croissant de normes volontaires qui tentent d'aligner les intérêts des entreprises sur les objectifs du gouvernement. Depuis l'examen du FFD de Doha, un certain nombre de nouvelles directives volontaires ont été approuvées. Par exemple, dans 2011, le Conseil des droits de l'homme a adopté le Principes directeurs des Nations Unies sur les entreprises et les droits de l'homme. En 2012, l’Organisation pour l’alimentation et l’agriculture a adopté des directives sur Gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêtset, dans 2014, le Comité mondial de la sécurité alimentaire a adopté le Principes pour un investissement responsable dans l'agriculture et les systèmes alimentaires (RAI). Cependant, aucun de ces instruments n’est irréprochable. Les difficultés persistantes pour exiger la responsabilité des auteurs d'atteintes aux droits humains en vertu des Principes directeurs ont déjà conduit à des négociations au sein du Conseil des droits de l'homme en vue d'un instrument contraignant en la matière, et la société civile a catégoriquement refusé d'approuver la RAI. Cependant, même dans le meilleur des cas, les principes directeurs devraient être considérés comme des compléments d'initiatives réglementaires; ils ne peuvent pas les remplacer.

Parallèlement à l'émergence de cet ensemble de normes volontaires traitant de la responsabilité des entreprises, un ensemble de normes contraignantes en matière d'investissement qui crée des droits, mais non des obligations, pour les entreprises s'est également développé rapidement. Selon la CNUCED, plus que des accords d'investissement 3,000 ont été signés.1

Cependant, les accords d’investissement ont été remis en question car ils limitent l’espace politique que les États pourraient utiliser pour mettre les investissements étrangers au service du développement. Les clauses typiques des accords d'investissement limitent ou suppriment totalement la capacité du pays d'accueil à contrôler les investissements, à réglementer leur comportement dans l'intérêt public et à imposer des conditions aux investisseurs (par exemple, obliger les sociétés étrangères à acheter des intrants auprès de producteurs locaux). Les accords non seulement créent des droits pour les investisseurs, mais ont également amené une juridiction internationale rapide pour les faire respecter. Des systèmes spéciaux de règlement des litiges permettent aux investisseurs de poursuivre les gouvernements devant un tribunal arbitral pour des violations présumées de leurs droits en vertu de l'accord. Les poursuites de ce type ont également un effet dissuasif sur la volonté des États de réglementer, dans la mesure où une poursuite en justice peut donner lieu à des indemnités de plusieurs millions ou de milliards de dollars.

Évaluation des avantages du financement mixte et des PPP
Un autre problème au cœur des résultats d’Addis-Abeba est la pratique du «levier» des fonds financiers. Un nombre croissant de donateurs ont, au cours des dernières années, augmenté les modalités selon lesquelles ils «mobilisent» les financements du secteur privé, c’est-à-dire qu’ils les utilisent pour les inciter à attirer des fonds du secteur privé dans un projet. On parle souvent de «financement mixte», à savoir la combinaison d’un certain montant de financement public concessionnel et de financement privé non concessionnel.

Si cette pratique peut sembler, sur le papier, comme un moyen très efficace d’utiliser les finances publiques, elle présente en réalité de nombreux défis. Comment des pratiques de levier peuvent-elles garantir que les financements privés ne soient pas gaspillés pour mobiliser des investissements qui iraient de toute façon à ce projet ou à ce secteur (ou à une additionnalité en termes économiques)? Comment faire en sorte que les projets soient conçus pour soutenir les segments de la population sous-desservis? Les recherches ont montré que seule une partie limitée du financement par emprunt profite aux petites et moyennes entreprises.2

Avant l’adoption de l’agenda post-2015, un débat a également eu lieu sur le «déficit d’infrastructures» et sur la manière de le combler, car plusieurs des objectifs nécessitent essentiellement d’investir dans des secteurs d’infrastructures particuliers. Bien qu'il existe un réel fossé dans tous les pays, on estime que, dans les pays en développement, le chiffre d'affaires dépasse le billion de dollars 1 par an.3 Les partenariats public-privé (PPP) et les investisseurs institutionnels peuvent jouer un rôle controversé dans la discussion pour combler cet écart.

Les PPP sont essentiellement des accords en vertu desquels un gouvernement engage une entreprise privée pour concevoir et construire et / ou exploiter une infrastructure donnée, en échange d'une promesse de paiement avec une combinaison de transferts gouvernementaux et de taxes à percevoir des utilisateurs. En théorie, les PPP pourraient être un excellent moyen de transférer les risques des investissements dans les infrastructures vers le secteur privé, tout en bénéficiant des capacités de pointe des entreprises privées pour une mise en œuvre efficace et à faible coût. Cela nécessite toutefois deux choses: premièrement, des contrats bien conçus qui établissent un juste équilibre entre risques et avantages; et deuxièmement, des capacités institutionnelles suffisantes, y compris la transparence et des freins et contrepoids, lors de la négociation et du contrôle des contrats pour garantir la protection adéquate de l'intérêt public, en particulier des citoyens et des contribuables du pays d'accueil.

Malheureusement, cela s'est avéré mettre la barre très haut - non seulement pour les pays du Sud avec des administrations en pénurie de personnel et précaires, mais aussi pour certains pays du Nord auxquels on aurait pu s'attendre à être mieux préparés. Un rapport de l'OCDE se réfère à l'exemple des économies de l'OCDE dans lesquelles «l'utilisation massive des PPP a conduit à un surinvestissement dans les infrastructures nationales, contribuant aux crises financières des pays». Il poursuit: «Cependant, il n’est pas clair si la plupart des membres du CAD établissent un lien entre leur expérience nationale de la participation privée dans l’infrastructure et leurs points de vue et approches pour soutenir les investissements privés dans les infrastructures des pays en développement.4 Les chercheurs du FMI ont également constaté que les PPP sont fréquemment soumis à plusieurs renégociations dont les résultats ont tendance à faire pencher la balance davantage en faveur de l'opérateur du secteur privé.5

Les contrats complexes et arcaniques se sont révélés être un terrain fertile pour des garanties publiques trop généreuses, certaines qui créent des responsabilités qui pourraient ne pas être applicables avant des années à venir et, par conséquent, ne sont pas examinées par le parlement. De telles garanties publiques peuvent intéresser un secteur privé paresseux, enclin aux dépassements et à la recherche de rente, plutôt qu’à celui qui cherche à utiliser au mieux les ressources disponibles.

Les difficultés habituelles liées aux PPP peuvent être aggravées par le recours à des investisseurs institutionnels. Il est vrai que ces investisseurs (fonds communs de placement, fonds de capital-investissement, fonds de pension, sociétés d’assurance, etc.) gèrent plus de 1000 milliards USD d’actifs 80.6 Une très faible augmentation de la proportion de ces fonds investie dans les infrastructures pourrait avoir un impact considérable. Mais ces investisseurs ont une aversion extrême pour le risque. La question qui se pose alors est la suivante: l’environnement favorable créé pour ces investissements entraînera-t-il davantage de risques pour les consommateurs et les contribuables dans les pays d’accueil, en tirant parti de l’opacité, de la complexité et des défis liés au suivi des PPP?

ODD: exploiter le pouvoir des entreprises ou l'introniser?
Déterminer le discours construit autour de la contribution des flux de capitaux privés au développement était un enjeu crucial des négociations sur le financement du développement en faveur d'Addis-Abeba et reste d'actualité.

On ne peut considérer comme une simple coïncidence que le secteur privé transnational est appelé à jouer un rôle plus important à un moment où le secteur privé transnational exerce une influence accrue dans la conception des politiques aux Nations Unies et ailleurs. Une étude récente a documenté la montée de l'influence transitoire des entreprises sur l'agenda post-2015: «De nombreuses entreprises et associations professionnelles actives dans l'agenda post-2015 proposent en effet une transformation radicale, en plaçant les entreprises au centre du développement durable et de la refonte gouvernance mondiale à des conditions volontaires et multipartites. "7

Dans cette perspective, la conception de l'agenda post-2015 se révèle être une opportunité historique et un moment sismique que le secteur des entreprises transnationales tente de saisir à son avantage. Les objectifs de développement durable peuvent être considérés, dans un rôle secondaire, non seulement comme des objectifs de développement, mais aussi essentiellement comme des segments de marché que les entreprises transnationales tentent de capturer. Les contradictions inhérentes à la tentative de promouvoir des objectifs auprès du secteur privé qui, dans de nombreux cas, ne se prêtent pas à la réalisation de bénéfices ne sont pas encore pleinement explorées.

Le recours accru aux investissements étrangers répond également aux besoins des donateurs traditionnels. Les OMD faisaient partie d’un partenariat mondial pour le développement clairement défini comme un partenariat entre les gouvernements du Nord et du Sud. Au cours des dernières années, les donateurs traditionnels ont clairement tendance à tenter de redéfinir les termes de ce partenariat de manière à diluer leurs engagements. À leur avis, le partenariat inclurait désormais des donateurs émergents, des institutions philanthropiques et, ce qui est plus pertinent pour notre sujet, le secteur privé. Dans les récentes négociations sur le FFD, cela a pris la forme d'une affirmation forte et répétée selon laquelle «le monde a changé» et les références à une division Nord-Sud étaient une «chose du passé».

Il est difficile de nier que l'augmentation significative des fonds nécessaires pour atteindre les nouveaux objectifs nécessitera de recourir à davantage d'investissements privés. Cependant, c’est précisément ce facteur qui appelle à plus de vigilance dans le renforcement des cadres visant à responsabiliser le secteur privé et à donner aux États une marge de manœuvre suffisante pour que le secteur privé contribue au développement. Le fait que cela ne se produise pas devrait faire sonner l'alarme. Dans le récit d'Addis-Abeba, la lutte pour l'âme du développement durable ne fait que commencer.

Notes
1 UNCTAD 2012. World Investment Report: Vers une nouvelle génération de politiques d'investissement, p. 84.
2 Eurodad 2012. Un profit privé pour le bien public? L'investissement dans des entreprises privées peut-il être bénéfique pour les pauvres?, P. 17-18.
3 Bhattacharya, Amar, Jeremy Oppenheim et Nicholas Stern 2015. Favoriser le développement durable grâce à de meilleures infrastructures: éléments clés d'un programme de transformation. Document de travail n ° 91 sur l'économie mondiale et le développement de Brookings, juillet, p. 9.
4 OECD 2014. APPUI OFFICIEL À L’INVESTISSEMENT PRIVÉ DANS L’INFRASTRUCTURE DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT. Groupe consultatif sur l'investissement et le développement. March 21, p. 27-28.
5 Queyranne, Maximilien 2014. Gestion des risques budgétaires liés aux partenariats public-privé (PPP). Mars, diapositive # 9.
6 Groupe de travail du Groupe de travail des Nations Unies sur le financement du développement durable 2013. Défis liés à la mobilisation de ressources du secteur privé pour financer le développement durable. Document de référence préparé pour le Comité intergouvernemental d'experts sur le financement du développement durable, p. 8-9.
7 Pingeot, Lou 2014. Influence de l'entreprise dans le processus post-2015. Forum mondial sur les politiques, p. 29.

Article complet

Personne de contact: Aldo Caliari, directeur du projet Repenser le projet de Bretton Woods, Center of Concern, acaliari (at) coc.org.
Center of Concern est le membre américain de la CIDSE.


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