Dit artikel werd voor het eerst gepubliceerd op 18 augustus 2015 als onderdeel van de UNRISD Think Piece-serie De weg naar Addis en verder. In deze serie bespreken wereldwijde experts een reeks van onderwerpen die complementair zijn aan het UNRISD-onderzoeksproject over de Politiek van mobilisatie van binnenlandse middelen over hoe sociale ontwikkeling te financieren en provocerende of alternatieve perspectieven te genereren die verdere ideeën en debatten kunnen genereren.
De rol van buitenlandse investeringen bij de financiering van ontwikkeling is een onderwerp van veel discussie geweest in de onderhandelingen voorafgaand aan alle FFD-conferenties. Maar de beraadslagingen over die welke plaatsvonden in Addis Abeba in juli 2015 hebben een duidelijke tendens gezien om een grotere afhankelijkheid van buitenlandse investeringen in de financiering van ontwikkeling voor te stellen. Het zal belangrijk zijn om te kijken hoe de Addis Abeba-conferentie de regelgevende rol van de staat omkadert, en de methoden om hulp te gebruiken als een stimulans om financiering uit de particuliere sector aan te trekken, en publiek-private partnerschappen (PPP's) en de rol van institutionele investeerders bij het sluiten van de infrastructuur financiële kloof. Nu het transnationale bedrijfsleven meer dan ooit betrokken is bij het bepalen van beleid rond duurzame ontwikkeling, is het winnen van de strijd om het verhaal over de bijdrage van particuliere kapitaalstromen aan ontwikkeling een cruciale prijs die op het spel staat bij de onderhandelingen over financiering van ontwikkeling in Addis Abeba en daarbuiten.
Introductie
De rol van buitenlandse investeringen in de financiering van ontwikkeling is een onderwerp van veel discussie geweest in de onderhandelingen voorafgaand aan de derde internationale conferentie over ontwikkelingsfinanciering. Een voorbeeld hiervan is het voortdurende geschil tussen Noord- en Zuidelijke landen over hoe het hoofdstuk over buitenlandse investeringen in het Outcome Document van de conferentie moet worden opgesteld. Ontwikkelingslanden verzetten zich tegen de opname van zowel binnenlandse als internationale particuliere financiering in hetzelfde hoofdstuk, met het argument dat hierdoor de lijnen tussen twee verschillende stromen vervagen die op verschillende manieren moeten worden behandeld.
Over buitenlandse investeringen is al gedebatteerd tijdens de voorgaande FFD-conferenties. De consensus van Monterrey in 2002 volgde op krachtige anti-globaliseringsdemonstraties en een woedende weerslag tegen de consensus van Washington, die werd gezien als de dader in de Argentijnse schuldencrisis en wanbetaling in 2001. De FFD Review (Doha 2008) vond plaats tegen de achtergrond van de uitbarsting van de ergste wereldwijde financiële crisis sinds de Grote Depressie; een crisis die de rol van de particuliere sector in het algemeen en veronderstellingen over de efficiëntie en het vermogen om de ontwikkeling te maximaliseren in twijfel trok uitkomsten. Maar de beraadslagingen over de post-2015 ontwikkelingsagenda hebben een duidelijke tendens gezien om een grotere afhankelijkheid van buitenlandse investeringen in de financiering van ontwikkeling voor te stellen. Dit kan samenhangen met het feit dat de Addis-conferentie ook bedoeld is om de implementatiemiddelen voor de duurzame ontwikkelingsdoelen (SDG's) te ondersteunen, die de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling (MDG's) zullen vervangen wanneer ze aan het einde van 2015 aflopen. Omdat de aanstaande SDG's ambitieuzer zullen zijn dan de vorige ontwikkelingsdoelen, is er algemene overeenstemming dat ze een meervoudige uitbreiding van de huidige investeringen vereisen. Een dramatische uitbreiding van de overheidsfinanciën kan echter worden uitgesloten: verschillende donorlanden hebben hun hulpbudgetten verlaagd en voeren bezuinigingsmaatregelen door. Het argument is dus dat de meervoudige toename meestal uit particuliere bronnen moet komen.
Daarom is het belangrijk om te kijken naar de manieren waarop de Addis Ababa-conferentie twee belangrijke variabelen omkadert - de regulerende rol van de staat en gemengde financiën en publiek-private partnerschappen.
Het verzoenen van staats- en privébelangen bij het bevorderen van buitenlandse investeringen
Hoewel de instroom van particulier kapitaal de ontwikkeling kan helpen financieren, hangt hun bijdrage in belangrijke mate af van de specifieke omstandigheden waaronder de investering plaatsvindt. Investeringen kunnen banen genereren, technologische en managementcapaciteiten brengen en de vraag naar lokale producenten bevorderen via achterwaartse en voorwaartse koppelingen tussen de buitenlandse bedrijven en lokale bedrijven. Landen die van buitenlandse investeringen zo'n ontwikkelingsrol hebben kunnen maken, zijn landen die erin geslaagd zijn deze investeringsgerelateerde voordelen uit te pakken en op te nemen in de nationale economie. De uitdaging hierbij is dat de doelstelling van de gastregering om deze voordelen van buitenlandse investeringen uit te pakken, vaak zal botsen met de doelstelling van de particuliere onderneming om winst te maken en een positie van marktdominantie te bereiken of te behouden. Om een heel eenvoudig voorbeeld te geven: de nationale overheid moet een redelijk deel van de toegenomen economische activiteit die de particuliere sector genereert, kunnen opvangen. Maar als de overheid genereuze belastingvoordelen moet bieden om de investering in de eerste plaats aan te trekken, dan wordt haar doel - althans gedeeltelijk - verslagen. Evenzo zal het bedrijf lokale werknemers vaak enkele nieuwe vaardigheden leren, maar het kan weigeren geselecteerde, kritische vaardigheden over te dragen omdat het bang is om geschoold personeel te creëren voor potentiële toekomstige concurrenten, waardoor de absorptie van dat deel van het pakket in de lokale economie wordt gefrustreerd.
Er is ook een groeiend aantal vrijwillige normen die zakelijke belangen proberen af te stemmen op overheidsdoelstellingen. Sinds de Doha FFD Review zijn een aantal nieuwe vrijwillige richtlijnen goedgekeurd. In 2011 heeft de Mensenrechtenraad bijvoorbeeld de UN Guiding Principles on Business and Human Rights. In 2012 heeft de Voedsel- en Landbouworganisatie richtsnoeren goedgekeurd betreffende Verantwoordelijk bestuur van grondbezit, visserij en bossenen in 2014 heeft de Wereldcommissie voor voedselzekerheid de Beginselen voor verantwoorde investeringen in landbouw- en voedselsystemen (RAI). Geen van deze instrumenten is echter onberispelijk. De aanhoudende problemen bij het eisen van verantwoording over mensenrechtenschendingen onder de Guiding Principles hebben al geleid tot onderhandelingen in de Mensenrechtenraad over een bindend instrument ter zake, en het maatschappelijk middenveld heeft resoluut geweigerd de RAI te steunen. Maar zelfs in het beste geval moeten leidende beginselen worden beschouwd als een aanvulling op regelgevingsinitiatieven; ze zijn geen vervanging voor hen.
Op hetzelfde moment dat dit geheel van vrijwillige normen voor de verantwoording van bedrijven naar voren komt, is ook een geheel van bindende normen voor investeringen die rechten, maar geen verplichtingen creëren voor bedrijven, snel gegroeid. Volgens UNCTAD zijn meer dan 3,000 investeringsovereenkomsten getekend.1
Investeringsovereenkomsten zijn echter in twijfel getrokken omdat ze de beleidsruimte beperken die staten kunnen gebruiken om buitenlandse investeringen te laten werken voor ontwikkeling. Typische clausules in investeringsovereenkomsten beperken of verwijderen het vermogen van de gaststaat om investeringen te screenen, hun gedrag in het algemeen belang te reguleren en voorwaarden te stellen voor investeerders (bijvoorbeeld van buitenlandse bedrijven verlangen dat zij input van lokale producenten kopen). De overeenkomsten creëren niet alleen rechten voor de investeerders, maar hebben ook een snelle internationale jurisdictie met zich meegebracht om ze af te dwingen. Dankzij speciale geschillenbeslechtingssystemen kunnen investeerders regeringen aanklagen voor een arbitragetribunaal wegens vermeende inbreuken op hun rechten krachtens de overeenkomst. Dergelijke rechtszaken hebben ook een huiveringwekkende invloed op de bereidheid van staten om te reguleren, omdat het verliezen van een rechtszaak kan leiden tot prijzen van meerdere miljoenen of miljarden dollars.
Beoordeling van de verdiensten van blended finance en PPP's
Een ander probleem dat centraal staat in de uitkomst van Addis Abeba is de praktijk van 'hefboomwerking' van financiële fondsen. Een groeiend aantal donoren heeft in de afgelopen paar jaar de modaliteiten verhoogd waarmee zij financiering door de particuliere sector "benutten", dat wil zeggen steun gebruiken als een stimulans om financiering uit de particuliere sector voor een project aan te trekken. Dit wordt vaak "gemengde financiering" genoemd - de combinatie van een bepaalde hoeveelheid concessionele openbare financiën met niet-concessionele particuliere financiering.
Hoewel de praktijk op papier misschien een zeer efficiënte manier lijkt om openbare financiën te gebruiken, biedt deze in werkelijkheid veel uitdagingen. Hoe kunnen hefboompraktijken garanderen dat private financiering niet wordt verspild om investeringen te mobiliseren die toch naar dat project of die sector zouden gaan (of additionaliteit in economische termen)? Hoe moet ervoor worden gezorgd dat de projecten zijn gericht op het ondersteunen van achtergestelde bevolkingsgroepen? Onderzoek heeft uitgewezen dat slechts een beperkt deel van de hefboomfinanciering ten goede komt aan kleine en middelgrote ondernemingen.2
In de aanloop naar de goedkeuring van de post-2015-agenda is er ook een debat over de "infrastructuurkloof", en hoe deze te dichten, aangezien verschillende van de doelstellingen in wezen investeringen in bepaalde infrastructuursectoren vereisen. Hoewel er een echte kloof is in alle landen, wordt deze in ontwikkelingslanden geschat op meer dan USD 1 biljoen per jaar.3 Een controversieel discussiepunt is de rol die publiek-private partnerschappen (PPP's) en institutionele beleggers kunnen spelen om deze kloof te dichten.
In wezen zijn PPP's regelingen waarmee een overheid een particulier bedrijf inhuurt om een bepaalde infrastructuurfaciliteit te ontwerpen en te bouwen en / of te exploiteren, in ruil voor belofte om te betalen met een mix van overheidstransfers en heffingen die van de gebruikers moeten worden geëist. In theorie kunnen PPP's een geweldige manier zijn om de risico's van investeringen in infrastructuur over te dragen aan de particuliere sector, terwijl ze profiteren van de 'state-of-the-art' capaciteit van particuliere bedrijven voor een efficiënte en goedkope implementatie. Dit vereist echter twee dingen: ten eerste, goed opgestelde contracten die daadwerkelijk een billijk evenwicht tussen risico's en voordelen bieden; en ten tweede, voldoende institutionele capaciteiten, inclusief transparantie en checks and balances, tijdens de onderhandelingen over en het toezicht op contracten om ervoor te zorgen dat het algemeen belang - met name dat van burgers en belastingbetalers in het gastland - voldoende wordt beschermd.
Helaas heeft dat bewezen dat de lat erg hoog ligt - niet alleen voor landen in het zuiden met een tekort aan personeel en precaire administraties, maar ook voor sommige landen in het noorden waarvan men misschien had verwacht dat ze beter voorbereid waren. Een OESO-rapport verwijst naar het voorbeeld van OESO-economieën waarin "het uitgebreide gebruik van PPP's leidde tot overinvesteringen in binnenlandse infrastructuur, wat bijdroeg aan de financiële crises van de landen". Het vervolgt: "Het is echter niet duidelijk of de meeste DAC-leden hun binnenlandse ervaring met particuliere deelname aan infrastructuur koppelen aan hun opvattingen en benaderingen voor het ondersteunen van particuliere investeringen voor infrastructuur in ontwikkelingslanden."4 IMF-onderzoekers ontdekten ook dat PPP's vaak onderwerp zijn van verschillende heronderhandelingen waarvan de uitkomsten de neiging hebben om het evenwicht naar de particuliere sector verder te verhogen.5
Arcane en complexe contracten hebben een vruchtbare grond bewezen voor overdreven genereuze publieke garanties, sommige die verplichtingen creëren die pas jaren in de toekomst van toepassing kunnen zijn en die daarom niet door het parlement worden onderzocht. Dergelijke openbare garanties kunnen een luie particuliere sector verwennen, die gevoelig is voor overschrijdingen en huurzoekgedrag, in plaats van iemand die geïnteresseerd is in het meest efficiënte gebruik van de beschikbare middelen.
De gebruikelijke problemen in verband met PPP's kunnen worden verergerd door toevlucht te nemen tot institutionele beleggers. Het is waar dat deze beleggers - beleggingsfondsen, private equity-fondsen, pensioenfondsen, verzekeringsmaatschappijen en dergelijke - meer dan USD 80 triljoen activa onder beheer hebben.6 Het bereiken van slechts een kleine toename van het aandeel van dergelijke fondsen dat in infrastructuurinvesteringen gaat, kan een enorme impact hebben. Maar deze investeerders zijn extreem risicomijdend. De kwestie is dan: zal de stimulerende omgeving die voor deze investeringen wordt gecreëerd, meer risico's voor consumenten en belastingbetalers in gastlanden verschuiven, gebruikmakend van de opaciteit, complexiteit en monitoringuitdagingen van PPP's?
SDG's: de macht van bedrijven benutten of troosten?
Het bepalen van het verhaal rond de bijdrage van particuliere kapitaalstromen aan ontwikkeling was een cruciale prijs die op het spel stond bij de onderhandelingen over financiering van ontwikkeling voor Addis Abeba en is nog steeds relevant.
Het kan niet worden beschouwd als louter toeval dat de transnationale particuliere sector wordt opgeroepen om een grotere rol te spelen in een tijd van verhoogde invloed van de transnationale particuliere sector bij het uitstippelen van beleid bij de VN en elders. Een recente studie documenteerde de toename van de invloed van overgangsmaatschappijen op de post-2015-agenda: “Tal van bedrijven en zakelijke associaties die actief zijn in de Post-2015-agenda stellen inderdaad een radicale transformatie voor, door het bedrijfsleven centraal te stellen in duurzame ontwikkeling en herontwerp wereldwijd bestuur op vrijwillige voorwaarden van meerdere belanghebbenden. "7
Vanuit dit perspectief onthult het ontwerpen van de post-2015-agenda zichzelf als een historische kans en een seismisch moment dat de transnationale bedrijfssector in zijn voordeel probeert te benutten. De SDG's kunnen in een secundaire rol niet alleen worden gezien als ontwikkelingsdoelen, maar ook in wezen als marktsegmenten die transnationale ondernemingen proberen te veroveren. De tegenstrijdigheden bij het proberen om doelstellingen voor de particuliere sector te markeren die zich in veel gevallen niet lenen om winst te maken, zijn nog niet volledig onderzocht.
De grotere afhankelijkheid van buitenlandse investeringen speelt ook in op de behoeften van traditionele donoren. De MDG's maakten deel uit van een wereldwijd partnerschap voor ontwikkeling dat duidelijk was gedefinieerd als een tussen regeringen uit het noorden en het zuiden. In de afgelopen paar jaar is er een duidelijk waarneembare trend geweest van traditionele donoren die de voorwaarden van dat partnerschap probeerden te herdefiniëren op een manier die in wezen hun verplichtingen zou afzwakken. Naar hun mening zou het partnerschap er nu een zijn dat opkomende donoren, filantropische instellingen en, meer relevant voor ons onderwerp, de particuliere sector omvat. In de recente FFD-onderhandelingen nam dit de vorm aan van een krachtige en herhaalde bewering dat "de wereld is veranderd" en verwijzingen naar een noord-zuid-kloof "iets van het verleden" waren.
Het is moeilijk te ontkennen dat de aanzienlijke opschaling van fondsen die nodig is om de nieuwe doelen te bereiken, zijn toevlucht zal nemen tot meer particuliere investeringen. Het is echter precies deze factor die vraagt om meer waakzaamheid bij het versterken van kaders om de particuliere sector verantwoordelijk te houden en staten voldoende beleidsruimte te geven om ervoor te zorgen dat de particuliere sector bijdraagt aan ontwikkeling. Het feit dat dit niet gebeurt, moet alarmbellen rinkelen. In het verhaal van Addis Ababa is de strijd om de ziel van duurzame ontwikkeling misschien net begonnen.
voetnoten
1 UNCTAD 2012. Wereldbeleggingsrapport: op weg naar een nieuwe generatie beleggingsbeleid, p. 84.
2 Eurodad 2012. Particuliere winst voor algemeen belang? Kan investeren in particuliere bedrijven de armen ten goede komen ?, p. 17-18.
3 Bhattacharya, Amar, Jeremy Oppenheim en Nicholas Stern 2015. Stimuleren van duurzame ontwikkeling door betere infrastructuur: sleutelelementen van een transformatieprogramma. Brookings Global Paper and Development Working Paper No. 91, juli, p. 9.
4 OESO 2014. OFFICIËLE STEUN VOOR PRIVATE INVESTERINGEN IN DE ONTWIKKELING VAN LANDINFRASTRUCTUUR. Adviesgroep voor investeringen en ontwikkeling. Maart 21, p. 27-28.
5 Queyranne, Maximilien 2014. Beheer van fiscale risico's van publiek-private samenwerking (PPP's). Maart, dia # 9.
6 Task Team Werkgroep Duurzame Ontwikkeling 2013. Uitdagingen bij het aantrekken van middelen uit de particuliere sector voor de financiering van duurzame ontwikkeling. Achtergrondnota opgesteld voor het Intergouvernementeel Comité van deskundigen voor financiering van duurzame ontwikkeling, p. 8-9.
7 Pingeot, Lou 2014. Bedrijfsinvloed in het post-2015-proces. Wereldwijd beleidsforum, p. 29.
Contactpersoon: Aldo Caliari, directeur van Rethinking Bretton Woods Project, Centre of Concern, acaliari (at) coc.org.
Centre of Concern is het Amerikaanse lid van CIDSE.